Objectif Hong-Kong

Par ce document je vise à favoriser l’élaboration d’une position alternative pour la rencontre ministérielle de l’OMC à HONG-KONG. Le projet, porté à plusieurs, est de contribuer à l’élaboration d’une stratégie répondant mieux aux objectifs de défense des paysanneries et des pays pauvres face à ce qui risque d’être une nouvelle étape vers la libéralisation complète. L’ambition est seulement de favoriser la mutualisation de nos acquis respectifs, de les compléter en fonction du contexte et de les communiquer à d’autres pour préciser la stratégie et pour élargir la proposition. Il s’agit d’établir un texte, sans doute très différent de celui-ci sur le fond et sur la forme. Ce nouveau texte devra être crédible par la qualité de son argumentation et par la notoriété des signataires, individus ou organisations. Il s’agit ainsi de renforcer les effets de la mobilisation de masse et du lobbying. Dans ce cadre, l’enjeu principal est de convaincre un nombre suffisant de pays et d’organisations du Sud.

Cette contribution comporte deux parties : les bases d’une stratégie alternative en vue de HK et des propositions pour un autre accord. Elle induit deux questions pour chaque lecteur : • L’idée d’élaborer une position alternative de ce type avant Hong-Kong, en vue de son portage par diverses organisations et pays, est-elle pertinente ? • Le contenu de cette note peut-il y contribuer ?

I LES RAISONS ET LES CHANCES D’UNE STRATEGIE ALTERNATIVE

1 contexte

Sur le fond, cette note est motivée par la perception d’une double prise de conscience :

• Que la signature d’un accord dans la ligne actuelle de l’OMC, même après améliorations de l’accord-cadre de Genève, entraînerait un grand pas supplémentaire dans le processus de déréglementation et une bien plus grande difficulté pour revenir en arrière. • Qu’entre les deux stratégies actuelles, d’une part celle de tentatives d’amélioration portée par la plupart des ONG, d’autre part celle d’opposition radicale à l’OMC du type de Via Campesina, une troisième stratégie est possible qui relève d’une présence offensive.

Certes, cette proposition relève d’une démarche qui peut choquer les opposants radicaux à l’OMC. Mais après les échecs de l’OMC de Seattle et de Cancun, celui de Hong-Kong doit résulter d’une opposition du Nord aux propositions du Sud. Paradoxalement peut-être, c’est au sein de l’OMC actuelle que peut se construire une tout autre organisation du commerce. Actuellement, les demandes de certains Etats (celle des 6 pays africains ...), l’existence de propositions de politiques agricoles alternatives, (celle de la Confédération paysanne ...) et de nombreuses initiatives relevant de la souveraineté alimentaire (celle de la société civile africaine ...) constituent autant de bras de levier pour une proposition offensive face à celle de l’OMC.

Le contexte paraît favorable sur plusieurs plans :

Du cà´té de l’OMC, l’échec de Cancun, les résultats des panels coton et sucre (mais aussi la situation paradoxale qui en découle), la complexité grandissante des négociations agricoles et le retard ainsi entraîné sur les autres volets, conduisent à des passages en force comme l’accord cadre de Genève conclut à 5 pays qui pourrait être poursuivi par une tentative d’accord à tout prix avec seulement quelques pays. Si un tel accord peut s’avérer satisfaisant pour les pays émergents, il peut par contre conduire à un blocage de la part d’une majorité de pays du Sud. L’échec de la récente conférence de Paris (22-24 septembre) confirme ces difficultés.

Du cà´té de l’opposition, depuis Cancun, les réactions au fonctionnement comme aux conséquences de l’OMC s’amplifient de tout cà´té : Etats, syndicats, ONG, chercheurs. Ces réactions conduisent à des contre-propositions en matière de relations internationales et de politiques agricoles de plus en plus crédibles qui, parallèlement, permettent une critique radicale des propositions des pays riches et de certains pays émergents (Brésil et membres du G20 non membres du G33).

Ces éléments peuvent laisser présager un changement du rapport de forces et un résultat victorieux, si ce n’est en 2005 à Hong-Kong du moins en 2006.

2 Les stratégies possibles pour les pays du Sud et pour les forces alternatives

Qui vise-t- on ? Cette proposition nous semble pouvoir intéresser • L’ensemble des pays du Sud, avec l’objectif de constituer une communauté d’intérêts même si actuellement des oppositions subsistent et que le G-90 manque de force et de leader. • Paysans du Nord • Société civile du type PFADS et de nombreuses ONG de tous les continents.

Une telle ambition peut évidemment paraître démesurée mais elle nous paraît justifiée au vu des éléments de contexte et d’enjeu. Mais pour la rendre efficace il faut porter, directement ou non, la discussion avec les organisations concernées.

Aux trois types de proposition pour Hong-Kong, actuellement repérables, il s’agit d’en rajouter une quatrième :

1. Un accord minimum avec réelle suppression des subventions à l’exportation et autres modalités contribuant au dumping de la part des USA et de l’UE. Cette proposition est surtout portée par les Etats mais avec l’appui de certaines ONG qui donnent beaucoup trop d’importance à ce type de résultat.

2. L’exigence d’une autre politique appuyée sur quelques revendications générales (reconnaissance du droit au développement, régulation des marchés internationaux ...) traduites en demandes plus précises (droit de protéger ses marchés, mettre fin aux aides à l’exportation ...) mais ne débouchant pas sur des éléments précis d’exigences et de stratégies par rapport aux négociations actuelles. Le texte (daté de juillet) de Coordination Sud et IATP constitue un bon exemple de cette démarche portée aussi par d’autres ONG.

3. La proposition de « sortir l’agriculture de l’OMC » portée par Via Campesina et par d’autres. Certes, le cadre de l’OMC n’est pas satisfaisant et il doit être fortement amélioré avec en parallèle attribution de davantage de pouvoir réel aux organisations de l’ONU (CNUCED, FAO et OMS mais aussi aux accords sur l’environnement et de l’OIT). Mais même dans l’état actuel, le cadre de l’OMC paraît préférable à un retour au bilatéralisme sous égide US et UE. Mais le débat doit bien sà »r se poursuivre sur ce point sur la base d’un bilan comparatif des deux choix.

4. L’exigence d’un accord beaucoup plus avantageux débouchant sur une toute autre politique fondée sur la souveraineté alimentaire. C’est la proposition développée en seconde partie. Elle s’accompagne, en cas d’accord insatisfaisant, notamment par ses perspectives, d’une exigence de blocage de tout accord sur l’agriculture et donc d’accord tout court à HK. Ses bases sont donc voisines des exigences du ROPPA et du CNCR en février 2005 « de mettre un moratoire sur les négociations agricoles multilatérales (OMC) et bilatérales (APE) tant qu’elles ne respecteront pas les principes [suivants] : redonner la priorité aux missions fondamentales de l’agriculture, avec notamment le droit à la "souveraineté alimentaire" ; stabiliser les prix agricoles mondiaux à un prix rémunérateur »

La question du risque de blocage fait aussi débat. Il est redouté à la fois par l’OMC et par certains Etats du Sud appuyés par certains réseaux, qui, soit ont des avantages, agricoles ou autres à un accord même imparfait, soit craignent des représailles et la multiplication d’accords bilatéraux.

Ainsi, si le blocage s’avère nécessaire faute d’accord satisfaisant, il doit s’accompagner de propositions alternatives solides, portées par un bon rapport de forces. Il s’agit donc à la fois d’élaborer des propositions pertinentes et de consolider ce rapport de forces à partir de ce qui existe. Dans cet esprit, il faut préciser l’état actuel du rapport de forces et les moyens de le renforcer ainsi que fixer un calendrier, en prenant en compte l’ensemble des sujets en discussion et pas seulement le volet agricole.

3. les arguments justifiant une proposition alternative

Ces arguments concernent toutes les forces mobilisables sur une stratégie alternative ou sont plus spécifiques aux pays du G20 d’une part, du G33 et du G 90 d’autre part. Les arguments concernant toutes les forces mobilisables, non repris ici, peuvent être regroupés sous trois rubriques : le bilan de 10 ans d’OMC et de 25 ans de PAS ; l’insuffisance de la suppression des aides à effet de dumping au Nord et les dangers, dans les conditions de l’OMC, de l’accès au marché y compris pour les pays agro exportateurs ; la nécessité d’une autre politique des échanges agricoles au plan international, notamment pour rendre possibles d’autres politiques aux plans régional et national.

Les questions spécifiques concernant les pays du G-20

Très offensifs sur l’agriculture, ces pays, très divers, sont pour les plus actifs, à la suite du Brésil, très axés sur la suppression des aides à l’exportation, (y compris par le biais du soutien interne) et des protections, tout en plaidant, mais moins nettement que ceux du G 33, pour un réel TSD. Ces pays mènent une course qui peut être néfaste pour eux et pour les autres pays du Sud ainsi que, pour une part, pour les paysanneries du Nord. En effet, la recherche de toujours plus d’exportations, se fait dans les conditions actuelles au détriment :
 des économies nationales en raison de prix de plus en plus bas (cas du riz pour la Thaïlande par exemple qui a vu le prix du riz baissé de 42 % entre 1996 et 2002,
 de l’agriculture familiale et des besoins domestiques,
 des autres pays du Sud,
 de l’environnement et des conditions sociales.

Une autre politique doit permettre de répondre positivement à ces problèmes à court et à long terme. En effet, à moyen terme, l’ouverture des marchés des pays riches et d’une partie de ceux du sud pour des volumes plus restreints (contingents à tarif réduit) mais à prix plus élevés et stabilisés faciliterait un meilleur équilibre entre export et développement. De plus, une telle stratégie serait compatible avec une bonne gestion du potentiel agronomique, indispensable pour couvrir les besoins alimentaires croissants. L’agressivité de la stratégie du type de celle du Brésil peut aussi être réduite si les décisions de l’UE et des USA entraînent davantage d’importations de leur part. Il faut toutefois éviter que ces conditions ne se traduisent que par des rentes pour les entreprises d’exportation et pour certains producteurs.

Pour certains du G-20 et du G-33, importateurs nets de produits industriels, mais cherchant à développer ces activités, la question des négociations sur l’industrie et sur les services est également cruciale.

Les questions spécifiques concernant les pays du G-33 et du G-90 :

Les revendications de ces pays peuvent, au-delà de certaines divergences, prendre appui, outre les méfaits de 25 ans de PAS et 10 ans d’OMC, sur deux points : L’incapacité de l’actuel TSD, des règles pour « les produits spéciaux (demandé par l’Inde) » et autres « mécanisme de sauvegarde spéciale pour les produits sensibles (en fait revendiqué par le Nord) » à satisfaire leurs besoins à moyen et long terme, Le refus de sacrifier leur agriculture sous le prétexte qu’elle n’est pas compétitive, ce qui serait un non-sens : les prix internationaux, souvent de dumping, ne peuvent constituer une référence, encore moins pour eux que pour les autres pays ; le maintien d’une agriculture à fort niveau de main d’œuvre et à revenu croissant est très souvent indispensable pour lutter contre la pauvreté et instaurer un développement durable.

Pour ces pays, la question de la transition est cruciale tant du point de vue institutionnel qu’en matière de pouvoir d’achat des populations urbaines. La demande de cinq pays africains (voir page 7) dénote une certaine capacité de contre offensive, comme les critiques formulées à Cancun à propos des aides au coton du Nord. Ces différentes attentes, y compris celles de certaines forces des pays du Nord, s’inscrivent dans la recherche d’une autre politique des échanges agricoles au plan international, notamment pour rendre possibles d’autres politiques nationales et régionales.

II PROPOSITIONS POUR UN AUTRE ACCORD

1 l’enjeu

L’enjeu principal est de pouvoir lancer, en 2005 et 2006, de nouvelles négociations agricoles en cohérence avec la "souveraineté alimentaire", dans le cadre de l’OMC mais d’une OMC dotée d’une autre stratégie en matière agricole. Il s’agit d’obtenir à Hong-Kong un accord comportant :

o l’adoption, avant fin 2006, d’un minimum d’avancées applicables rapidement et à effets relativement immédiats,

o L’ouverture, sur la base d’engagements satisfaisants, de négociations pour élaborer un nouvel accord sur l’agriculture.

Au minimum, l’accord devrait comporter un programme cadre reconnaissant la nécessité de refonder un nouveau règlement pour l’agriculture et regroupant, comme base de négociations, l’essentiel des deux points ci dessus. Faute de quoi, il devrait y avoir blocage et systématisation les plaintes à l’encontre des USA et de l’UE pour non respect des règles qu’ils ont eux-mêmes édictées.

Un tel positionnement est évidemment difficile pour plusieurs raisons :

 il est radicalement opposé aux orientations des USA, de l’UE et du groupe de Cairns et donc de l’OMC et aux accords déjà signés.

 Il prend à contre-pied le programme cadre de 2004 et les résultats des discussions en cours (mais actuellement bloquées) pour préparer la rencontre de Hong-Kong,

 Il n’est pas (encore) porté par un groupe d’Etats.

Ainsi, pour dépasser un blocage durable, néfaste aux pays du Sud et aux paysanneries, il faut parvenir à faire évoluer les positions des opposants à un tel accord (USA, UE, groupe de CAIRNS, OMC, BM, FMI). Un tel résultat suppose bien sà »r une mobilisation encore plus forte des peuples et des Etats. Il serait également positif que, dans le cadre des négociations internationales globales, les instances Onusiennes prennent appui sur les « objectifs du millénaire pour le développement » , et sur les résultats des politiques actuelles pour appuyer une telle démarche. Parallèlement, au sein de l’OMC, les forces mobilisées doivent présenter et appuyer une proposition alternative et dénoncer les conséquences des politiques distorsives des USA et de l’UE.

Les propositions esquissées ici se doivent donc, dans le cadre des négociations de l’OMC :
 de favoriser un consensus entre différents types de pays et de demandes,
 d’être explicitement situées par rapport aux trois piliers de l’AsA (accès au marché, soutien interne, aides à l’exportation) ce qui n’est pas formellement le cas dans cette version.

Surtout, il faudrait qu’elles donnent lieu à des propositions d’Etats déposées sur le bureau de l’OMC avant la rencontre de Hong-Kong.

2 Les principaux points de l’accord souhaité

Comme proposé ci-dessus, l’accord devrait comporter l’adoption, avant fin 2006 ou début 2007, d’un minimum d’avancées applicables rapidement (détaillées en 2.2) et l’ouverture de négociations plus générales pour aboutir à terme à un nouvel accord sur l’agriculture :

2.1 L’objet des négociations pour un nouvel accord

Ce nouvel accord, basé sur la nécessité de politiques agricoles spécifiques, pourrait reposer sur trois types de propositions, (simplement listées ici) :

• élaboration de nouvelles règles générales concernant les échanges :

- droit de se protéger dans certaines limites, au Nord et au Sud, et donc possibilité/nécessité d’élaborer d’autres politiques,

- interdiction stricte de toute exportation relevant d’une définition large du dumping (prix inférieur au coà »t moyen de production, effets des intrants d’origine agricole inclus) ;

• établissement de règles favorisant et encadrant juridiquement les accords préférentiels et les organisations régionales ;

• mise en place progressive des politiques de régulation des marchés des principaux produits sensibles dans le prolongement de ce qui aura été entrepris pour les produits tropicaux.

Il est par ailleurs indispensable que ce nouvel accord soit inscrit dans une autre approche des rapports N/S (annulation de la dette, accès aux médicaments, services, APD), pour une réalisation effective des OMD.

2.2 Mesures d’urgence en faveur des pays pauvres (G-33 et G 90) et satisfaction minimale des demandes du G20 (à obtenir avant fin 2006) :

L’enjeu stratégique est double : satisfaire en partie et relativement rapidement les besoins du G90 et du G 33 sans laisser le G20 (Brésil notamment) seul gagnant face à l’UE et aux USA.

2.21 Présentation d’ensemble (voir détail en 2.21 ...2.24)

Cet enjeu débouche sur 3 types de propositions pour un accord à effets rapides :

• engagement des USA et de l’UE de supprimer progressivement en 5 ans toutes leurs aides à effet de dumping, (aides à l’export et soutien interne) avec mise en place d’une réelle procédure de contrà´le ; pourraient cependant être autorisées certaines aides au revenu pour les fermes en conditions difficiles ;

• restauration du système de préférences avec :

- droit des pays qui le souhaitent de se protéger pour un certain nombre de produits,

- accès préférentiel et sans réciprocité aux marchés des pays du Nord pour certains produits et pays du Sud,

Cette proposition englobe la question des produits spéciaux et des MSS (mesures spéciales de sauvegarde).

• amélioration des conditions de marché et lancement d’un programme inter organisations pour l’amélioration (niveau et stabilité) des prix des produits tropicaux avec maîtrise de l’offre.

Ces propositions impliquent nécessairement :

• un moratoire sur la plupart des mesures déjà prises, conformément à la déclaration de DAKAR

• l’arrêt des négociations APE, MERCOSUR ou leur poursuite sur de toutes autres bases.

• La mise en chantier d’une réforme de l’OMC sur deux plans pratiques (en plus et en lien avec la réorientation de fond non reprise ici) :

o Renforcement des moyens de négociation des pays pauvres ou de petite taille, o Mise en place d’une véritable instance juridique de contrà´le (autre qu’ORD actuel) du respect des règles par les Etats et par les entreprises qui elles ne sont pas directement contrà´lées par l’OMC (voir la réponse à la récente remise en cause du Guatemala et autres).

2.22 Engagement des USA et de l’UE de supprimer progressivement en 5 ans toutes leurs aides à effet de dumping.

Après les victoires des plaignants à propos des aides concernant le sucre et le coton, la cause semble entendue pour les aides à l’exportation stricto sensu ou assimilées (crédits US ...). Mais l’accord nécessaire doit aller plus loin sur plusieurs points :

Fixer un calendrier vérifié avec, en cas de non respect, sanctions directes de l’OMC (et non de pays plaignants, voir réforme de l’ORD),

Engager une transformation progressive des politiques de prix bas et de compensation par des aides directes (de la boite bleue et une partie de la boite verte) qui ont directement (céréales ...) ou indirectement (volailles et porc et certains systèmes bovins) des effets distorsifs à l’exportation.

Deux voies seraient possibles, y compris de manière successive, pour faciliter les transitions : taxation des exportations pour supprimer l’effet de dumping (tout en permettant la remplacement progressif des aides par des prix rémunérateurs) ou paiement des produits à leur coà »t réel de production dans le cadre du nouvel accord. Mais il n’est pas proposé de prendre en compte les coà »ts sociaux et environnementaux, ni d’imposer le respect de certaines règles dans ces deux domaines.

2.23 Restauration du système de préférences. Deux types de mesures sont nécessaires portant sur la protection à l’importation et les facilités d’exportation :
 droit des pays qui le souhaitent de se protéger à l’importation pour un certain nombre de produits (ou pour tous ?) : Beaucoup de pays ont dà », dès les PAS, abaisser leurs droits de douanes réels sans que cette baisse soit prise en compte dans les obligations ultérieures de réduction. De plus, ces pays ont beaucoup de difficulté pour appliquer la clause de sauvegarde spécifique et sont maintenant très embarrassés par le travail sur les EAV. Il est donc indispensable de permettre à la plupart des pays du Sud qui le souhaitent (hors G20 ?) de pouvoir mettre en place des prélèvements variables pour certains produits et de faire connaître ces modalités. La FAO et la CNUCED seraient sollicitées pour l’instruction de ces dossiers avant leur transmission à l’OMC.
 accès préférentiel et sans réciprocité aux marchés des pays du Nord pour certains produits et pays du Sud :

Il s’agit ici, parallèlement à l’arrêt des négociations APE et MERCOSUR ..., de permettre à un ensemble de pays de bénéficier pour un certain nombre de produits, essentiels pour eux, d’avantages en termes d’accès au marché des pays riches sur la base d’une amélioration sensible des accords préférentiels récents. Il s’agit en effet de rendre ces accords plus efficaces que ceux du type Lomé, à la fois par leur contenu et par les autres conditions des échanges proposées par ailleurs. Un tel accord qui devrait être préparé avec la FAO et la CNUCED suppose de la bonne volonté de la part des pays riches. Cette bonne volonté pourrait être « facilitée » par l’ONU au titre de la réalisation des OMD et d’une nouvelle forme d’APD et de la prise en compte des dégâts entraînés par les politiques récentes. Une instance internationale devra vérifier que ces avantages accordés dans ce cadre ne soient pas annihilés sur d’autres plans. Il faut aussi laisser aux PeD du temps et des moyens pour qu’ils puissent satisfaire les normes fixées par les pays du Nord.

Ces 2 types de mesures pourraient être adaptées aux situations des différents groupes de pays : types de PMA, pays à faible revenu et à déficit vivrier (PFRDV), ...

2.24 Amélioration des conditions de marché et lancement d’un programme inter organisations pour l’amélioration (niveau et stabilité) des prix des produits tropicaux.

Il s’agit d’un point très délicat de ces négociations en raison des difficultés techniques et politiques de la mise en place d’une solution efficace pour chacun des produits. Ces difficultés résultent notamment de la nécessité, pour obtenir une certaine stabilisation de ces marchés, de créer et de faire fonctionner des outils internationaux de maîtrise de l’offre.

Cette question préoccupe évidemment plusieurs pays africains. Ainsi, la Cà´te d’ivoire, le Kenya, le Rwanda, la Tanzanie, l’Ouganda et le Zimbabwe ont ensemble déposé en juin 2005 une note sur le bureau de l’OMC pour « une action nécessitée par la crise provoquée par le déclin des produits primaires ... ». Cette note propose à partir du rappel de la décision adoptée le 1/08/04 concernant les « autres sorties de développement » et de la partie IV du GATT 1994, que « les pays en développement qui sont exportateurs des produits listés en annexe, peuvent - en exécution de cette procédure- demander un traitement plus avantageux que celui qui résulterait de l’application des modalités qui seraient appliquées généralement pour les négociations sur le tarifs, les subventions « déformantes » et les subventions à l’exportation ».

Cette démarche qui consiste donc à demander un TSD renforcé semble bien insuffisante même dans le cadre d’une période transitoire. Elle s’explique cependant assez bien compte tenu de l’obligation pour ces Etats de se situer dans le cadre imposé par l’OMC. Est-il possible, avec ces mêmes Etats et d’autres, d’aller beaucoup plus loin et plus vite dans l’indispensable résolution des problèmes des pays exportateurs de produits tropicaux autour de la proposition suivante :

Sur la base des mêmes attendus et objectifs que ceux de la proposition des cinq pays,

• Reprendre les mesures proposées dans le cadre d’un TSD renforcé,

• Exiger l’élaboration , sous l’égide et avec l’appui de la FAO et de la CNUCED, d’instruments internationaux , adaptés à chaque produit, de stabilisation à un bon niveau des prix des produits suivants : thé, café, cacao, poivre, coton.